대북정책과 대통령의 '통치 행위'[한반도 24시]

[고유환 동국대 명예교수·전 통일연구원장] 이재명 정부가 출범 직후 대북전단 살포를 막고 확성기 방송을 중지함으로써 남북관계 복원을 위한 신뢰조성의 첫발을 내디뎠다. 이재명 대통령은 6·15 남북정상회담 25주년을 맞아 “소모적인 적대행위를 중단하고 대화와 협력을 재개하겠다”고 천명했다. ‘자유의 북진통일’을 표방했던 윤석열 정부는 ‘표현의 자유’에 해당한다며 대북전단 살포를 막지 않았다. 이재명 정부가 대북전단 살포를 ‘소모적인 적대행위’로 보고 항공안전법, 재난안전법, 고압가스안전관리법, 공유수면법 등을 근거로 이를 금지함으로써 남북관계 복원의 기대감을 높이고 있다.

고유환 동국대 명예교수·전 통일연구원장

새 정부의 적대행위 중단 조처는 이미 대선과정에서 검토한 사항이라 주저 없이 시행했고 북한도 이에 호응해 대남 확성기 방송을 중지했다. 대북전단문제는 남북관계 단절의 결정적 요인 중 하나다. 2020년 6월 13일 북한이 김여정 부부장 명의의 담화에서 “확실하게 남조선 것들과 결별할 때가 된 듯하다”고 밝히며 ‘최고 존엄’의 권위를 훼손하도록 방치한 남측의 당국을 ‘배신자’라고 비난했다. 북한이 대북전단을 문제 삼으며 대남관계를 ‘대적관계’로 규정하고 남북연락사무소를 폭파하고 모든 연락창구를 폐쇄함으로써 남북관계는 단절됐다.

북한은 문재인 정부를 ‘중재자’로 해 북·미대화를 추진했지만 ‘하노이 노딜’로 망신을 당한 데다가 평양 주민을 모아놓고 공개 연설을 한 문재인 대통령이 적극 나서 대북전단을 막지 못한 데 대한 강한 불만을 연락사무소 폭파라는 ‘자해’로 표출했다. 북한은 ‘운전자론’을 내세운 문재인 정부가 대내외 환경을 탓하며 주도적으로 정세관리를 하지 못했다며 남북관계 단절로 불만을 표출했던 것이다.

연락사무소 폭파 직후 문 대통령은 관련 법규로도 대북전단을 막을 수 있었는데 관련 부처가 그렇게 하지 못한 데 대한 강한 아쉬움을 표시했다. 거의 모든 남북합의에는 적대행위 중단 또는 상호 비방·중상 중지와 관련한 내용을 담고 있다. 이전 정부들이 일부 단체와 개인이 남북관계 단절을 가져올 불법행동을 감행해도 소극적으로 대응하거나 ‘표현의 자유’라며 방관함으로써 북한이 남북관계를 ‘교전 중인 적대적 두 국가관계’로 전환하는 빌미를 제공했다고 해도 과언이 아닐 것이다.

우리 헌법에는 통일을 대통령의 의무로 규정하고 통일·대북정책과 관련한 대통령의 ‘초법적 통치행위’를 인정한다. 김대중 정부 시기의 대북송금과 관련해서 현금 지원은 대통령의 ‘통치행위’로 인정해 위법성을 면했고 대북송금 절차와 관련해서는 외국환거래법 위반을 문제 삼았다. 문재인 정부 시기 동해로 들어온 탈북 어부 2명을 ‘강제북송’한 것을 문제 삼아 관련자들에 대한 재판이 진행 중이다. 만약 이 결정을 대통령이 주도해서 이뤄졌다면 사법적 판단의 대상이 아닌 ‘통치행위’로 간주했을 것이다.

이 대통령이 대북전단 살포 중단을 지시한 것은 관련 법령으로도 막을 수 있지만 설령 헌법재판소의 판단과 상충한다고 하더라도 헌법에서 부여한 대통령의 통일의무를 이행하기 위한 ‘통치행위’로 볼 수 있을 것이다. 이 대통령은 취임 사흘 만에 대북 전단을 살포한 단체·개인의 법령위반 여부에 따라 엄중조치하겠다고 강조하고 대책 마련을 지시했다. 2023년 9월 헌법재판소가 남북관계발전법의 대북전단금지 조항(이른바 ‘대북전단금지법’)이 “표현의 자유를 지나치게 제한한다”며 위헌 결정을 내렸다. 헌재의 위헌판결로 전단 살포를 여타 법률로 처벌할 수 있느냐를 둘러싸고 논란의 소지가 있지만 이 대통령의 지시에는 법률 개정을 통해 논란의 소지를 없애겠다는 내용도 포함했을 것이다.

남북관계와 관련한 헌법과 여러 법령·시행령은 모순되거나 충돌하는 부분이 있다. 헌법의 영토조항과 국가보안법, 그리고 남북관계발전법과 남북교류협력법 등에서 북한을 규정하는 내용이 서로 다르다. 우리의 법체계에서 북한은 ‘반국가단체’이자 ‘교류협력의 대상’이다. 남북관계의 특수성과 이중성을 고려할 때 대통령의 ‘통치행위’는 리더십 행사의 권한에 해당한다. 북한을 둘러싸고 남남갈등을 지속해온 이념구조를 고려하면 국민 모두의 지지를 받는 대북정책을 추진하기는 쉽지 않다. 결국 성과로 답할 수밖에 없다. 그러려면 북한도 호응해야 한다.